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關于對寧陜縣國土空間規劃編制工作的調研報告

作者:王海峰 來源:本站原創 發布時間:2019-04-08 14:25 點擊數:

2019年1月23日,中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》等文件。這對于實現國土空間合理規劃和利用,正確處理自然資源保護與開發的關系具有重大意義。其中,科學劃定“三區三線”,區劃生產、生活、生態“三生”空間,是協調自然資源科學保護與合理利用的基礎性工作。國土空間規劃是對國土空間資源和布局進行的長遠謀劃和統籌安排,以空間治理和空間結構優化為主要內容,是實施國土空間用途管制和生態保護修復的重要依據,旨在實現對國土空間有效管控及科學治理,促進發展與保護的平衡。國土空間規劃的客體是國土,直接服務于空間治理,現階段空間規劃具有戰略引領、底線管控、空間優化、基礎保障、綜合整治、政策引導等功能。

縣級國土空間規劃具體落實省級以及市級規劃戰略部署及指標約束,對縣域范圍內國土空間開發保護做出總體安排和綜合部署,是制定空間發展政策、開展國土空間資源保護利用修復和實施國土空間規劃管理的空間藍圖,是編制縣域專項規劃與詳細規劃的依據,是鄉鎮國土空間規劃的上位規劃。

一、寧陜縣空間規劃編制存在主要情況及問題

(一)秦嶺生態環境保護任務較重

寧陜縣全縣位于秦嶺生態保護范圍,屬于國家重點生態功能區,主要有漁洞河水源地保護區、皇冠山省級自然保護區核心區、平河梁省級自然保護區核心區、天華山國家級自然保護區核心區、大熊貓保護公園(國家級)、牛背梁自然保護區、即將形成的引漢濟渭水源地區等一系列諸多保護制度,生態保護責任重大,為國家生態建設做出了重大貢獻。也由于全縣位于秦嶺保護核心區,縣域內地貌以山地為主,山嶺縱橫,導致全縣自然生態系統脆弱,滑坡、泥石流等地質災害頻發,為今后全縣生態建設及修復帶來諸多影響。

(二)城鎮周邊基本農田保護任務較重

由于寧陜縣地處秦嶺山區,地貌以山地為主,地勢平坦適宜耕種的土地較少,優質耕地多位于城鎮周邊、道路沿線和川地壩區,因而在劃定基本農田時,大部分道路沿線耕地劃為城鎮周邊基本農田,而寧陜縣城鎮發展幾乎全部集中在河谷及道路沿線,城鎮周邊基本農田保護范圍較大,導致城鎮發展空間受到一定限制。

(三)“三區三線”劃定存在突出問題

“三區”是指城鎮、農業、生態空間。其中,城鎮空間指以城鎮居民生產生活為主體功能的國土空間,包括城鎮建設空間、工礦建設空間以及部分鄉級政府駐地的開發建設空間;農業空間指以農業生產和農村居民生活為主體功能,承擔農產品生產和農村生活功能的國土空間,主要包括永久基本農田、一般農田等農業生產用地以及村莊等農村生活用地;生態空間指具有自然屬性的以提供生態服務或生態產品為主體功能的國土空間,包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、荒地、荒漠等。“三線”是指生態保護紅線、永久基本農田保護紅線和城鎮開發邊界。“三區”突出主導功能劃分,“三線”側重邊界的剛性管控,新的“三區三線”規劃要服務于全域全類型用途管控,管制核心要由耕地資源單要素保護向山、水、林、田、湖、草全要素保護轉變。自然保護地劃定不合理的現象突出,是當前“三區三線”中生態空間劃定面臨的一大問題。我縣人多地少,生物多樣性富集的區域往往同時也是有人居住的區域。過去,在劃定自然保護區范圍和邊界時,往往具有搶救式保護的特征,基礎工作有時不夠細致,甚至有貪大求全的傾向,一些在地圖上被劃定的自然保護地實際上并不符合當地實際,耕地、廠礦、村莊甚至城鎮等生產生活空間都被劃入其中,導致保護管理出現困難,隨著執法力度的加大,這一問題越發凸顯。資源開發利用不合理,也是當前“三區三線”劃定面臨的突出問題。保護優美生態環境和合理開發利用自然資源、建設城鎮鄉村,最終目的都是為了讓人類的生活更美好。在保護生態環境的同時,合理開發利用自然資源是經濟社會發展必不可少的活動。然而,過去很長一段時間里,在為經濟社會發展提供重要資源保障的同時,我縣礦產資源開發利用方式粗放,資源浪費、環境破壞等問題也比較突出。一方面,隨著新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步推進,作為“工業糧食”的礦產資源需求總量仍將保持高位,一些戰略性礦產的稀缺性上升到新高度;另一方面,生態環境保護力度加大,大量生態功能區、各類保護區、水源地的設立,使全域旅游、美麗鄉村建設、礦產資源開發的可容納空間越來越小。在“三區三線”劃定中,不合理的劃定會使規劃的科學性大打折扣,并帶來新的問題。此外,分部門劃區的做法也亟待改變。傳統的“三區三線”劃分由單一部門主導,缺乏統籌。此前,城鎮開發邊界由規劃和國土部門劃定,永久基本農田保護紅線由國土部門劃定,生態保護紅線則由環保部門劃定,并且,在“三區三線”劃分中突出以保護耕地資源為核心,在空間管控方面反映為嚴格控制農用地轉為建設用地,但忽略了生態環境保護。2018年,我國新的機構改革方案將組織編制主體功能區規劃、城鄉規劃管理等職能整合,由自然資源部統一負責建立空間規劃體系,履行所有國土空間用途管制職責,突出生態環境保護,為構建空間規劃體系、推進“多規合一”奠定了基礎。由于寧陜縣生態保護紅線、永久基本農田保護紅線分別由不同部門主導劃定,相互之間銜接不夠,造成二者之間矛盾突出。在生態保護紅線劃定過程中,永久基本農田中的部分地塊被評價為生態功能重要區或生態脆弱區,因而被劃入生態保護紅線,造成生態保護紅線與永久基本農田保護紅線出現沖突。

二、關于縣級國土空間規劃編制的建議

(一)轉變規劃思路,做好底線劃定工作

當前我國發展理念已經由“發展才是硬道理”轉變為“綠水青山就是金山銀山”,深化了“山水林田湖草”的特殊保護與修復,涵養自然生態總量平衡。編制縣級國土空間規劃,尤其是肩負秦嶺生態環境保護重要職責的寧陜縣,在規劃理念上必須樹立底線意識,堅持生態優先,保護為主,優先劃定生態保護紅線和永久基本農田保護紅線,結合地方實地舉證,核準生態保護紅線邊界,勘界定標建立紅線保護制度,按照“總量不減少,質量不降低”的原則,以三調、耕地質量等級等別調查與評價,結合地方發展戰略,優化永久基本農田保護紅線。同時科學劃定城鎮開發邊界,并且建議建立城鎮開發邊界動態調校機制,對城鎮開發邊界的實施和管理狀況開展定期評估和調整優化。

(二)做好“多規”銜接,統一規劃底數底圖

在縣級國土空間規劃的編制過程中,優先對縣級城市總體規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃等各部門規劃進行分析評估,做好其與國土空間規劃的協調銜接,總結可納入國土空間規劃的內容,實現規劃傳承。結合第三次國土調查,統一資源調查數據口徑,優化解決自然資源多頭管理的歷史遺留問題,形成精確標準、全域覆蓋的空間底數底圖。

(三)理清權責邊界,建立規劃層級傳導機制

遵循“一級政府、一級事權、一級規劃”的國土空間規劃權責邊界確定的基本邏輯,圍繞政府事權,解決地方面臨問題和實際需求進行規劃編制,按照“管什么就批什么”、“批什么就報什么”的原則進行規劃審批。

縣級國土空間規劃應以市級規劃為指導,采取縣級、鄉鎮級國土空間規劃同步推進的工作模式和規劃傳導機制。同時做好縣級國土空間規劃對縣級專項規劃和詳細規劃的傳導,專項規劃和詳細規劃中涉及空間布局的內容,應依據國土空間規劃,落實相關約束性指標和各類空間管控要求,相關專項規劃報批前應進行符合性審查;專項規劃批準后,應將空間要素信息和規劃布局要求疊加到國土空間基礎信息平臺上,加強專項規劃與國土空間規劃的銜接,確保規劃落地。

(四)運用大數據構建空間規劃基礎信息和管理信息平臺

充分運用大數據構建空間規劃基礎信息和管理信息平臺,并借助云計算處理技術和人工智能技術,提高數據處理的自動化和智能化程度。在空間規劃基礎信息平臺和“一張圖”成果平臺的基礎之上,構建公共管理信息共享平臺,實現后臺基礎數據庫的統一、規劃編制平臺的統一、規劃信息查詢和審批辦公系統的統一,實現在“一張圖”上共同開展審批、實施、評估、調整、修編、監管等工作,并按照統一的系統接口規范與上級系統進行對接。

(五)建立常態化體檢評估和動態調整完善機制

開展規劃“一年一體檢”,對規劃實施總體情況進行全面體檢監測,對違反規劃管制要求的行為及時預警。

開展規劃“五年一評估”,對規劃階段性實施情況進行綜合評估,作為規劃調整的重要依據。多部門聯合定期評估國土空間規劃主要目標、空間布局、重大工程及項目等落實情況。

(六)加強自然資源管理、績效考核的政策創新

借助國土空間規劃的編制和實施,實現縣域內自然資源的統籌管理,優化縣域國土空間開發與保護格局,更好的保護好秦嶺這一國家公園。同時希望上級針對寧陜縣等屬于國家重點生態功能區的市縣,在自然資源管理、績效考核等方面進行相應的政策創新,出臺一定的政策優惠,例如探索建立生態產品價值實現機制、健全生態保護優先的績效考核評價機制等,打通從“綠水青山”到“金山銀山”的轉化路徑,對縣域的經濟社會發展予以一定的保障。

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